“묻고 싶습니다, 산재보상제도는 아픈 사람을 지치게 만들어 스스로 포기하게 하는 썩은 동아줄입니까?”
# 1994년부터 20여년간 삼성 반도체 공장에서 근무하다 거대세포종이라는 희귀병에 걸려 3번의 수술 후 한쪽 청력이 완전히 소실되고 신경 손상 부작용을 겪고 있는 정향숙씨는 지난 2024년 9월 산재를 신청했지만, 업무상 질병판정위원회(이하 ‘질판위’)는 9개월을 흘려보낸 후 불승인을 통보했습니다. 이유는 ‘의학적 인과관계가 확실하지 않다’, ‘희귀질환이므로 추후 (법원의) 법적 판단을 받으라’는 것입니다. 그는 현재 법원에서 산재 불승인 취소소송을 진행 중입니다. 언제 다시 재발할지 모른다는 불안 속에서 검사비와 치료비는 고스란히 개인이 감당하고 있습니다.
# 故이대성씨는 반도체 공장 내 각종 유독물질이 모이고 순환하는 CCSS(중앙화학물질공급실)에서 14년간 일하다 뇌종양이 발병해 투병 중 사망했습니다. 2025년 9월 산재 신청을 했고, 1년이 흐른 지난 9월 3일에야 질판위 심의가 열렸지만 질판위원들은 유족과 대리인에게 단 하나의 질문조차 하지 않았고, 사측 임원과 변호사에게만 30분의 시간을 할애한 후 불승인 판정을 했습니다. 불승인 사유는 CCSS는 생산라인과 별개이므로 누적 노출량이 적었을 것으로 ‘보이고’, ‘뇌종양과의 역학적 근거가 부족하다’는 것입니다.
# 반도체 제조 공정의 유해 폐기물을 처리하는 사내 협력업체에서 30년간 일하다 폐암 진단을 받은 故박종성씨는 지난해 9월 산재 신청 후 역학조사를 기다리다 10개월여가 지난 올해 7월 세상을 떠났습니다. 1년 가까이 시간이 흐르는 동안 산재 제도는 아무런 기능을 하지 못했습니다. 질판위는 아직 기일이 잡히지도 않았습니다.
피해자들은 한결같이 말합니다. “작업자들의 눈이 따갑고 피부가 화끈거리며 코를 찌르던 그 냄새들은 대체 무엇이었을까요?”, “서류에 적히지 않았다고 해서 환경안전사고가 없었던 것이 아닙니다”
대법원은 지난 2007년부터 산업재해보상보험법(이하 ‘산재보험법’) 제37조 제1항의 업무상 재해의 인정기준에 대해 “업무와 질병 사이의 상당인과관계는 반드시 의학적ㆍ자연과학적으로 명백히 증명되어야 하는 것이 아니라, 제반 사정을 고려할 때 법적ㆍ규범적 관점에서 추단될 수 있으면 족하다”는 판례를 축적해왔습니다. 그럼에도 근로복지공단은 상당인과관계를 ‘의학적’ 상당성이 있는가를 중심으로 판단하는 관행을 유지하고 있습니다.
대법원의 확립된 법리도 무시되고 있는 실무상의 문제를 개선하기 위해 지난 23일 국회의원회관 제3간담회의실에서는 규범적 판단 기준 법제화에 대한 증언대회 및 전문가 토론회가 열렸습니다.
대법원 판례의 ‘규범적 상당인과관계’ 주요 내용 법령에 명시해야
발제를 맡은 임자운 법률사무소 지담 변호사는 “산재보험법은 아픈 노동자들에게 업무상질병 인정 요건에 대한 입증책임을 지우면서 그 입증에 필요한 수단(권한)은 제공하지 않았다”며 “현대 의학이 질병의 발병 원인과 기전에 관하여 밝혀내지 못한 게 너무 많다는 점도 오롯이 노동자 측에 불리한 문제로 작용했다”고 지적했습니다.
그는 업무상재해 판정의 본질은 ‘해당 사안이 업무상재해 보상제도를 적용해 구제할 만한 것인가 아닌가를 결정하는 것’이고, 결국 ‘어떤 결과에 대한 책임범위를 설정하는 개념’이라고 주장했습니다. 즉 산재보험법상 상당인과관계는 ‘규명’의 영역이 아닌 ‘평가’의 영역이며, 노동자의 건강 문제가 ‘그가 종사했던 산업과 그 산업을 운영하며 성과를 향유했던 우리 사회 전체가 책임져야 할 문제인지 여부’를 따지는 것이며, 판례 역시 ‘규범적’ 관점을 제시하며 불확실한 위험에 계속 노출될 수밖에 없었던 노동자들의 희생으로 산업 발전의 성과를 향유해 온 우리 사회가 노동자들의 건강문제에 대해서 만큼은 산재보험을 통해 폭넓게 책임져야 한다는 것을 판시한 것이라고 설명했습니다.
임자운 변호사에 따르면 그럼에도 불구하고 근로복지공단의 잘못된 처분 관행이 이어지고 있습니다. 근로복지공단은 여전히 산재보험법상 ‘상당인과관계’를 ‘의학적’ 상당성으로 판단하고 있으며, 대법원 판례 문구에 정면으로 반하는 처분 사유도 자주 보입니다. 의학전문가들로 구성된 ‘업무상질병 자문위원회’가 전문(역학)조사 필요성 여부를 판단하며, 업무관련성에 대한 부정적 판단을 매우 적극적으로 제시해 전문(역학)조사를 거치지 않고 질판위가 막연한 추측을 앞세워 불승인 판정하는 경우도 종종 나타납니다.
임 변호사는 이러한 문제점들을 바로잡기 위해 ▲관련 판례의 주요 내용을 관계 법령에 명시하고 ▲당장 법개정이 어렵다면 법원 판례 경향을 계속 업데이트하고 정리해 공단과 질판위에 판단지침으로 제공하는 자문기구를 구성하는 방법을 제안했습니다. 특히 산재보험법 제37조 제1항 각호에서 정하는 인과관계는 ‘법적·규범적 관점’의 상당인과관계를 의미하며, 그 상당인과관계 유무는 해당 근로자의 건강과 신체조건을 기준으로 판단해야 한다는 점을 명시하자는 겁니다. 나아가 대법원 판례 문구를 요약한 사항을 구체적으로 나열해보는 방안도 제시했습니다. 또 규범적 판단의 걸림돌이 되고 있는 현행 산재보험법 시행령 제34조 제1항 제3호(‘의학적으로 인정될 것’)는 반드시 삭제되어야 한다고 강조했습니다.
법이 보장하는 권리가 장기간 소송을 거쳐야 실현되는 구조는 공정성에 대한 심각한 훼손
권동희 법무법인 덕수 공인노무사는 근로복지공단의 보험급여 사건 행정소송 통계 현황을 인용해 질판위, 산업재해보상심사위원회(이하 ‘심사위’), 산업재해보상보험재심사위원회(이하 ‘재심위’)가 제기능을 하지 못하고 있다고 평가했습니다.
근로복지공단의 2025년 패소율은 23%이고, 공단 일부승소 39건을 일부패소 사건으로 포함하면 (광의의 실질) 패소율은 38.5%에 달합니다. 패소의 가장 큰 원인은 ‘상당인과관계에 대한 의학적 판단 경향이 과도화된 상태’이기 때문입니다.
결과적으로 공단에서 규범적 판단이 구현되지 않아 법원에 가서야 이를 확인하는 과정이 반복되고 있습니다. 그동안 재해자와 유족은 긴 시간 소송비용을 들여야 하고, 치료비 역시 개인이 감당해야 합니다.
권동희 노무사는 판정위 심의의 불공정성에 대한 문제도 제기했습니다. 주요 질병의 업무상질병 인정률이 2020년 63%에서 2026년 1분기 49.7%로 감소했습니다. 노동부와 근로복지공단은 물량증가로 인정 가능성이 없는 질병 사건이 다수 신청되었다고 하나, 뇌심혈관계질병 판정 건수가 2020년 2,429건에서 2025년 2,130건으로 소폭 줄어드는 동안 인정 건수는 929건에서 633건으로 대폭 낮아진 점, 자살사건도 인정 건수가 2020년 67.1%에서 2025년 37%로 크게 하락한 점에 비춰보면 노동부의 설명이 미흡하다는 것을 확인할 수 있습니다. 지역별 격차도 커지고 있습니다. 2020년 전체 지역 인정률의 최고·최저 격차는 10.9%였지만, 2026년 1분기에는 25.8%로 벌어졌습니다.
권 노무사는 “공정성의 핵심은 어느지역에 있는 노동자건 비슷한 판정을 받고 수긍할 수 있는 판정시스템이어야 한다는 것”이라며 “질병 인정률 하락과 더불어 지역 판정위별 격차, 상병별 격차가 초래하는 것은 다수 노동자의 기본권 침해”라고 봤습니다.
그는 이처럼 신속성과 공정성이라는 목적을 실현하지 못하는 상황에 대해 “법령의 해석과 판단에 대한 권한은 법원에 있고, 실무를 담당하는 행정기관으로서는 입법자의 의도와 사법기관의 판정과 태도가 현실 판정에서 관철될 수 있도록 최선의 노력을 다해야 한다”면서 이를 위해 “고용노동부와 근로복지공단의 고시와 지침 형성, 실행, 판정위원회를 포함한 심의 단계에 반영될 수 있도록 제도적·행정적 기반을 마련해야 한다”고 덧붙였습니다.
그러나 상당인과관계 규범적 판단 법리가 ▲법 제·개정 과정 ▲업무상질병 판정 과정 ▲판례 흐름과 경향을 반영하는 시스템 부재 때문에 온전히 반영되지 못하고 있는 게 현실입니다. 우선, 법 제·개정 과정에서 고용노동부 고시와 공단의 판정 지침이 실무에서 큰 영향을 미치고 있지만 법령 제·개정의 근거가 되는 질병 연구용역은 거의 직업환경의학과 의사가 담당하며, 법률전문가 참여는 이루어지지 않아 법원의 판단 흐름 경향과 괴리되고 있습니다. 둘째, 판정 과정에서 업무 관련성을 주로 의사가 평가하며, 전문(역학) 조사는 직업환경 의사나 산업보건학 전문가들만 참여하며, 질판위 위원 (위원장 제외) 6명 중 4명 이상(재심위는 8명 중 5~6명)이 의사로 이루어진 구조적 한계가 있습니다. 셋째, 공단의 행정소송 현황 보고서는 패소의 원인을 나열하고 있을 뿐 패소의 실질적 내용을 반영하는 시스템이 부재합니다.
권 노무사는 “상당인과관계의 법적·규범적 판단을 법률에 명시하는 것은 현재 공단, 판정위원회 등 실무적 판단의 과도한 의학적 의존성과 경향성에 대한 중요한 경로 수정이라는 시급한 과제에 대한 응답”이라면서 ▲상당인과관계 법리를 보다 명확히 하는 법률 조항 신설 ▲업무상 재해 규범 판단 및 인정 기준 위원회 신설을 주문했습니다. 또 시행령 제34조의 ‘의학적으로 인정될 것’이라는 규정도 법적·규범적 판단 법리와 상충하고 있으므로 개정되어야 한다고 봤습니다. 더 나아가 ▲증명책임 전환에 대한 법률 개정 ▲실질적 선보상 후정산 규정 법률 조항 신설 ▲판정기구의 독립성과 공정성 강화가 필요하다고 역설했습니다.
‘추정의 원칙’ 대폭 확대, 훈련받은 인력 중심으로 운영되는 질병인정기준위원회 공식화 해야
발제에 이은 지정 토론에서 정진주 사회건강연구소 공동소장(전 서울남부업무상질병판정위원장)은 상당인과관계의 법률적 규범적 판단의 법률 개정안 중 이용우 의원안을 지지하면서, 산재법 시행령 제34조 제1항 제3호의 ‘의학적으로 인정될 것’이라는 규정이 반드시 삭제되어야 한다고 주장했습니다.
또 ‘추정의 원칙’을 대폭 확대해 판정위는 깊이 숙의해야 하는 사건 중심으로 상정해야 규범적 판단이 제대로 이뤄질 수 있다고 봤습니다. 업무상 질병에 대한 질병인정기준위원회를 공식화 해 질병에 대한 주기적 업데이트를 하고, 인정기준에는 의학적인 것 뿐만 아니라 법률적·규범적 기준도 포함해 작성해야 한다고 주장했습니다. 또 규범적 판단을 할 수 있는 자격을 갖춘 위원으로 판정위를 구성하고, 판정서 설명의무 강화 및 판정위원 명단 공개를 통해 규범적 판단을 확보하는 방안도 제안했습니다.
그는 실무 경험을 토대로, 규범적 판단을 하기 위해 풀타임, 파트타임 위원을 고용해 규범적 판단과 업무관련성에 대해 교육과 훈련을 받아 일관된 규범적 판단을 할 수 있도록 시스템을 만들고, 판정된 사건들을 분석해 유사사례에 대한 사실확인을 하고 패소 사례를 분석해 환류하고 적용하는 방안도 마련해야 한다고 주장했습니다.
의학적 판단과 보상범위 결정하는 규범적 심의기구 분리·재정립 필요
김현주 이대목동병원 직업환경의학과 교수는 독일, 프랑스, 캐나다 등의 사례를 제시하면서 ‘의학적으로 업무관련성이 낮다’와 ‘법적으로 상당인과관계가 없다’는 동의어가 아니며 의학과 역학은 질병 진단, 유해요인과 질병의 일반적 인과관계, 노출수준과 잠복기, 다른 위험요인 등을 평가하는 역할을 하지만, 과학적 불확실성이 존재할 때 이를 누구에게 부담시키고 어느 범위까지 사회보험으로 보호할 것인지 결정할 수 없다고 봤습니다. 이는 상당인과관계에 관한 법적·규범적 판단의 영역으로 명확히 구분된다는 것입니다.
따라서 판례법리를 법률에 명확히 반영할 필요가 있다고 보았으며, 법제화와 판정체계 혁신이 동시에 이뤄져야 한다는 견해를 밝혔습니다. 과학적 근거를 생산하는 의학·과학자문기구와 보상범위를 결정하는 노사정 중심의 인정기준위원회를 분리하고, 반복적으로 인정되는 질병-유해요인 관계는 추정의 원칙과 직업병표로 제도화할 필요가 있다고 보았고, 질판위는 의학평가를 활용하되, 이를 그대로 추인하는 기구가 아니라 과학적 근거와 증거의 불확실성, 복합노출, 기왕증과 특별한 사정을 종합해 상당인과관계를 판단하는 규범적 심의 기구로 재정립해야 한다고 주장했습니다.
무늬만 상당인과관계, 선언적 상당인과관계 법개정 추진될 우려
최명선 전국민주노동조합총연맹 노동안전보건실장은 2007년부터 시작된 반도체 노동자들의 직업병 투쟁이 산재 심사 승인 제도에 대한 근본적인 개선으로 이어져 2012년부터 3년간 논의를 거쳐 28년만에 전면적 개정됐지만 이후 십수년간 하위지침과 규정 개정은 현실에서 휴지조각이 됐다고 평가했습니다. 따라서 상당인과관계에 따르는 산재보험법 개정이 이뤄져야 하고, 무엇보다 그 개정이 국정과제 추진 실적에만 연연해 ‘무늬만 상당인과관계’, ‘선언적 상당인과관계’의 법 개정이 되지 않도록 해야 한다고 강조했습니다.
최명선 실장은 구체적으로 ‘상당인과관계’에 대한 구체적인 개념 규정, 법원이 축적해 온 판례 문구를 조문화 하는 방안, 입증되지 않으면 노동자에게 유리한 입장에서 판단하도록 하는 문언을 명시적으로 규정하는 방안을 제안했습니다. 또 발제자들과 여러 토론자들이 지적한 바와 같이 ‘의학적 인정’을 규정한 산재보험법 시행령 및 하위규정, 지침 등도 전면 개정해야 한다는 뜻을 밝혔습니다. 질판위원 구성에 있어 위원들의 직업병 이해도를 높이고, 법률가 비중을 높이는 한편 위원 명단 공개로 책임성도 강화해야 한다는 점도 언급했습니다.
또 산재 노동자의 권리 보장을 위해 ▲사업주 자료제공 명시 및 조력의무 위반이나 허위 자료 제출 시 처벌 규정 도입 ▲재해조사에 근로자 참여 보장 ▲산재 신청을 이유로한 불이익 처우에 대한 사업주 형사처벌 실효적 집행 ▲근로복지공단의 부실·허위조사로 인한 산재 불승인 남발에 대해 공단 책임을 묻는 방안의 제도화도 필요하다고 봤습니다.
이현재 한국노총 산업안전보건본부 선임차장 역시 산재보험법상 규범적 판단기준 명문화와 하위법령 개정을 시급한 개선책으로 짚었고, 입법 발의된 김태선 의원안에 대해 지지한다는 의사를 밝혔습니다.
‘업무상 사고’는 이미 규범적 판단 기준에 따라 상당인과관계 판단, ‘업무상 질병’도 규범적 판단 기준에 의거하는 것이 사회보험 원칙과 법리에 부합
유성규 성공회대 겸임교수(전 국정기획위원회 자문위원)는 현행 산재보험이 사회보험 기본 원칙인 ‘형평성’을 지키지 못하고 있다고 평가했습니다.
유성규 교수에 따르면 현행 산재보험제도는 적용단계에서는 특수고용노동자 등 새로운 고용형태 노동자를 포괄하지 못하고 있으며, 신청 단계에서는 노동자들의 정보와 인식 부족, 사업주의 산재 은폐로 혜택을 받지 못하는 경우가 많습니다. 판정단계에서는 재해를 유발한 작업환경, 작업 물질과 관련한 자료의 존재 여부, 사업주가 재해입증 자료 제공에 협조적인지, 노동조합이 있는지, 전문가 조력을 받을 경제적 능력 보유 여부 등에 따라 업무상재해인정 가능성이 다른 것이 현실입니다. 보상 및 재활 단계에서도 비급여 비용 부담, 기술 보유 여부, 직장 복귀 가능성 등에서 차이가 났습니다.
유 교수는 이같은 사실을 토대로, 업무상 재해의 규범적 판단 명문화, 업무상 질병 추정 대상 확대 및 기준 완화시 산재보험이 사회보험으로서 형평성을 강화하는 중요한 발판으로 기능할 수 있을 것이라고 내다봤습니다.
특히 “노동자가 자전거를 타고 출근하다 본인 과실로 사고를 당한 경우를 업무상 재해로 인정하고 있는 상황에서 자전거를 탄 행위가 업무와 어떤 관련성이 있는지, 사고 발생에 사업주 책임이 어느정도 있는지 등을 구체적으로 분석하고 판단하는 과정을 거치지 않는데, 그것은 ‘사회적 합의’의 결과물로서 규범적 판단을 하기 때문”이라며 “업무상 질병 판정도 사회적 합의의 결과물인 규범적 판단 기준에 의거해 업무상 질병 여부를 판단하는 것이 사회보험 원칙과 법리에 부합한다”고 설명했습니다.
이 자리에는 곽철홍 고용노동부 산재보상정책과 과장이 참석해 “국정과제로 업무상 재해 규범적 판단 명문화가 포함된만큼 조속히 법개정을 추진하겠다”면서도 입법 이전에 고용노동부 차원에서 시행령의 ‘의학적으로 판단할 것’이라는 조문을 개정하라는 주문에 대해서는 “사회적 합의가 필요하다”며 소극적인 입장을 보였습니다.
<첨부>
1. 토론회 자료집 (노동건강정책포럼 제공) https://m.site.naver.com/2hjto
2. 토론회 동영상 링크 https://m.site.naver.com/2gFJg
“묻고 싶습니다, 산재보상제도는 아픈 사람을 지치게 만들어 스스로 포기하게 하는 썩은 동아줄입니까?”
# 1994년부터 20여년간 삼성 반도체 공장에서 근무하다 거대세포종이라는 희귀병에 걸려 3번의 수술 후 한쪽 청력이 완전히 소실되고 신경 손상 부작용을 겪고 있는 정향숙씨는 지난 2024년 9월 산재를 신청했지만, 업무상 질병판정위원회(이하 ‘질판위’)는 9개월을 흘려보낸 후 불승인을 통보했습니다. 이유는 ‘의학적 인과관계가 확실하지 않다’, ‘희귀질환이므로 추후 (법원의) 법적 판단을 받으라’는 것입니다. 그는 현재 법원에서 산재 불승인 취소소송을 진행 중입니다. 언제 다시 재발할지 모른다는 불안 속에서 검사비와 치료비는 고스란히 개인이 감당하고 있습니다.
# 故이대성씨는 반도체 공장 내 각종 유독물질이 모이고 순환하는 CCSS(중앙화학물질공급실)에서 14년간 일하다 뇌종양이 발병해 투병 중 사망했습니다. 2025년 9월 산재 신청을 했고, 1년이 흐른 지난 9월 3일에야 질판위 심의가 열렸지만 질판위원들은 유족과 대리인에게 단 하나의 질문조차 하지 않았고, 사측 임원과 변호사에게만 30분의 시간을 할애한 후 불승인 판정을 했습니다. 불승인 사유는 CCSS는 생산라인과 별개이므로 누적 노출량이 적었을 것으로 ‘보이고’, ‘뇌종양과의 역학적 근거가 부족하다’는 것입니다.
# 반도체 제조 공정의 유해 폐기물을 처리하는 사내 협력업체에서 30년간 일하다 폐암 진단을 받은 故박종성씨는 지난해 9월 산재 신청 후 역학조사를 기다리다 10개월여가 지난 올해 7월 세상을 떠났습니다. 1년 가까이 시간이 흐르는 동안 산재 제도는 아무런 기능을 하지 못했습니다. 질판위는 아직 기일이 잡히지도 않았습니다.
피해자들은 한결같이 말합니다. “작업자들의 눈이 따갑고 피부가 화끈거리며 코를 찌르던 그 냄새들은 대체 무엇이었을까요?”, “서류에 적히지 않았다고 해서 환경안전사고가 없었던 것이 아닙니다”
대법원은 지난 2007년부터 산업재해보상보험법(이하 ‘산재보험법’) 제37조 제1항의 업무상 재해의 인정기준에 대해 “업무와 질병 사이의 상당인과관계는 반드시 의학적ㆍ자연과학적으로 명백히 증명되어야 하는 것이 아니라, 제반 사정을 고려할 때 법적ㆍ규범적 관점에서 추단될 수 있으면 족하다”는 판례를 축적해왔습니다. 그럼에도 근로복지공단은 상당인과관계를 ‘의학적’ 상당성이 있는가를 중심으로 판단하는 관행을 유지하고 있습니다.
대법원의 확립된 법리도 무시되고 있는 실무상의 문제를 개선하기 위해 지난 23일 국회의원회관 제3간담회의실에서는 규범적 판단 기준 법제화에 대한 증언대회 및 전문가 토론회가 열렸습니다.
대법원 판례의 ‘규범적 상당인과관계’ 주요 내용 법령에 명시해야
발제를 맡은 임자운 법률사무소 지담 변호사는 “산재보험법은 아픈 노동자들에게 업무상질병 인정 요건에 대한 입증책임을 지우면서 그 입증에 필요한 수단(권한)은 제공하지 않았다”며 “현대 의학이 질병의 발병 원인과 기전에 관하여 밝혀내지 못한 게 너무 많다는 점도 오롯이 노동자 측에 불리한 문제로 작용했다”고 지적했습니다.
그는 업무상재해 판정의 본질은 ‘해당 사안이 업무상재해 보상제도를 적용해 구제할 만한 것인가 아닌가를 결정하는 것’이고, 결국 ‘어떤 결과에 대한 책임범위를 설정하는 개념’이라고 주장했습니다. 즉 산재보험법상 상당인과관계는 ‘규명’의 영역이 아닌 ‘평가’의 영역이며, 노동자의 건강 문제가 ‘그가 종사했던 산업과 그 산업을 운영하며 성과를 향유했던 우리 사회 전체가 책임져야 할 문제인지 여부’를 따지는 것이며, 판례 역시 ‘규범적’ 관점을 제시하며 불확실한 위험에 계속 노출될 수밖에 없었던 노동자들의 희생으로 산업 발전의 성과를 향유해 온 우리 사회가 노동자들의 건강문제에 대해서 만큼은 산재보험을 통해 폭넓게 책임져야 한다는 것을 판시한 것이라고 설명했습니다.
임자운 변호사에 따르면 그럼에도 불구하고 근로복지공단의 잘못된 처분 관행이 이어지고 있습니다. 근로복지공단은 여전히 산재보험법상 ‘상당인과관계’를 ‘의학적’ 상당성으로 판단하고 있으며, 대법원 판례 문구에 정면으로 반하는 처분 사유도 자주 보입니다. 의학전문가들로 구성된 ‘업무상질병 자문위원회’가 전문(역학)조사 필요성 여부를 판단하며, 업무관련성에 대한 부정적 판단을 매우 적극적으로 제시해 전문(역학)조사를 거치지 않고 질판위가 막연한 추측을 앞세워 불승인 판정하는 경우도 종종 나타납니다.
임 변호사는 이러한 문제점들을 바로잡기 위해 ▲관련 판례의 주요 내용을 관계 법령에 명시하고 ▲당장 법개정이 어렵다면 법원 판례 경향을 계속 업데이트하고 정리해 공단과 질판위에 판단지침으로 제공하는 자문기구를 구성하는 방법을 제안했습니다. 특히 산재보험법 제37조 제1항 각호에서 정하는 인과관계는 ‘법적·규범적 관점’의 상당인과관계를 의미하며, 그 상당인과관계 유무는 해당 근로자의 건강과 신체조건을 기준으로 판단해야 한다는 점을 명시하자는 겁니다. 나아가 대법원 판례 문구를 요약한 사항을 구체적으로 나열해보는 방안도 제시했습니다. 또 규범적 판단의 걸림돌이 되고 있는 현행 산재보험법 시행령 제34조 제1항 제3호(‘의학적으로 인정될 것’)는 반드시 삭제되어야 한다고 강조했습니다.
법이 보장하는 권리가 장기간 소송을 거쳐야 실현되는 구조는 공정성에 대한 심각한 훼손
권동희 법무법인 덕수 공인노무사는 근로복지공단의 보험급여 사건 행정소송 통계 현황을 인용해 질판위, 산업재해보상심사위원회(이하 ‘심사위’), 산업재해보상보험재심사위원회(이하 ‘재심위’)가 제기능을 하지 못하고 있다고 평가했습니다.
근로복지공단의 2025년 패소율은 23%이고, 공단 일부승소 39건을 일부패소 사건으로 포함하면 (광의의 실질) 패소율은 38.5%에 달합니다. 패소의 가장 큰 원인은 ‘상당인과관계에 대한 의학적 판단 경향이 과도화된 상태’이기 때문입니다.
결과적으로 공단에서 규범적 판단이 구현되지 않아 법원에 가서야 이를 확인하는 과정이 반복되고 있습니다. 그동안 재해자와 유족은 긴 시간 소송비용을 들여야 하고, 치료비 역시 개인이 감당해야 합니다.
권동희 노무사는 판정위 심의의 불공정성에 대한 문제도 제기했습니다. 주요 질병의 업무상질병 인정률이 2020년 63%에서 2026년 1분기 49.7%로 감소했습니다. 노동부와 근로복지공단은 물량증가로 인정 가능성이 없는 질병 사건이 다수 신청되었다고 하나, 뇌심혈관계질병 판정 건수가 2020년 2,429건에서 2025년 2,130건으로 소폭 줄어드는 동안 인정 건수는 929건에서 633건으로 대폭 낮아진 점, 자살사건도 인정 건수가 2020년 67.1%에서 2025년 37%로 크게 하락한 점에 비춰보면 노동부의 설명이 미흡하다는 것을 확인할 수 있습니다. 지역별 격차도 커지고 있습니다. 2020년 전체 지역 인정률의 최고·최저 격차는 10.9%였지만, 2026년 1분기에는 25.8%로 벌어졌습니다.
권 노무사는 “공정성의 핵심은 어느지역에 있는 노동자건 비슷한 판정을 받고 수긍할 수 있는 판정시스템이어야 한다는 것”이라며 “질병 인정률 하락과 더불어 지역 판정위별 격차, 상병별 격차가 초래하는 것은 다수 노동자의 기본권 침해”라고 봤습니다.
그는 이처럼 신속성과 공정성이라는 목적을 실현하지 못하는 상황에 대해 “법령의 해석과 판단에 대한 권한은 법원에 있고, 실무를 담당하는 행정기관으로서는 입법자의 의도와 사법기관의 판정과 태도가 현실 판정에서 관철될 수 있도록 최선의 노력을 다해야 한다”면서 이를 위해 “고용노동부와 근로복지공단의 고시와 지침 형성, 실행, 판정위원회를 포함한 심의 단계에 반영될 수 있도록 제도적·행정적 기반을 마련해야 한다”고 덧붙였습니다.
그러나 상당인과관계 규범적 판단 법리가 ▲법 제·개정 과정 ▲업무상질병 판정 과정 ▲판례 흐름과 경향을 반영하는 시스템 부재 때문에 온전히 반영되지 못하고 있는 게 현실입니다. 우선, 법 제·개정 과정에서 고용노동부 고시와 공단의 판정 지침이 실무에서 큰 영향을 미치고 있지만 법령 제·개정의 근거가 되는 질병 연구용역은 거의 직업환경의학과 의사가 담당하며, 법률전문가 참여는 이루어지지 않아 법원의 판단 흐름 경향과 괴리되고 있습니다. 둘째, 판정 과정에서 업무 관련성을 주로 의사가 평가하며, 전문(역학) 조사는 직업환경 의사나 산업보건학 전문가들만 참여하며, 질판위 위원 (위원장 제외) 6명 중 4명 이상(재심위는 8명 중 5~6명)이 의사로 이루어진 구조적 한계가 있습니다. 셋째, 공단의 행정소송 현황 보고서는 패소의 원인을 나열하고 있을 뿐 패소의 실질적 내용을 반영하는 시스템이 부재합니다.
권 노무사는 “상당인과관계의 법적·규범적 판단을 법률에 명시하는 것은 현재 공단, 판정위원회 등 실무적 판단의 과도한 의학적 의존성과 경향성에 대한 중요한 경로 수정이라는 시급한 과제에 대한 응답”이라면서 ▲상당인과관계 법리를 보다 명확히 하는 법률 조항 신설 ▲업무상 재해 규범 판단 및 인정 기준 위원회 신설을 주문했습니다. 또 시행령 제34조의 ‘의학적으로 인정될 것’이라는 규정도 법적·규범적 판단 법리와 상충하고 있으므로 개정되어야 한다고 봤습니다. 더 나아가 ▲증명책임 전환에 대한 법률 개정 ▲실질적 선보상 후정산 규정 법률 조항 신설 ▲판정기구의 독립성과 공정성 강화가 필요하다고 역설했습니다.
‘추정의 원칙’ 대폭 확대, 훈련받은 인력 중심으로 운영되는 질병인정기준위원회 공식화 해야
발제에 이은 지정 토론에서 정진주 사회건강연구소 공동소장(전 서울남부업무상질병판정위원장)은 상당인과관계의 법률적 규범적 판단의 법률 개정안 중 이용우 의원안을 지지하면서, 산재법 시행령 제34조 제1항 제3호의 ‘의학적으로 인정될 것’이라는 규정이 반드시 삭제되어야 한다고 주장했습니다.
또 ‘추정의 원칙’을 대폭 확대해 판정위는 깊이 숙의해야 하는 사건 중심으로 상정해야 규범적 판단이 제대로 이뤄질 수 있다고 봤습니다. 업무상 질병에 대한 질병인정기준위원회를 공식화 해 질병에 대한 주기적 업데이트를 하고, 인정기준에는 의학적인 것 뿐만 아니라 법률적·규범적 기준도 포함해 작성해야 한다고 주장했습니다. 또 규범적 판단을 할 수 있는 자격을 갖춘 위원으로 판정위를 구성하고, 판정서 설명의무 강화 및 판정위원 명단 공개를 통해 규범적 판단을 확보하는 방안도 제안했습니다.
그는 실무 경험을 토대로, 규범적 판단을 하기 위해 풀타임, 파트타임 위원을 고용해 규범적 판단과 업무관련성에 대해 교육과 훈련을 받아 일관된 규범적 판단을 할 수 있도록 시스템을 만들고, 판정된 사건들을 분석해 유사사례에 대한 사실확인을 하고 패소 사례를 분석해 환류하고 적용하는 방안도 마련해야 한다고 주장했습니다.
의학적 판단과 보상범위 결정하는 규범적 심의기구 분리·재정립 필요
김현주 이대목동병원 직업환경의학과 교수는 독일, 프랑스, 캐나다 등의 사례를 제시하면서 ‘의학적으로 업무관련성이 낮다’와 ‘법적으로 상당인과관계가 없다’는 동의어가 아니며 의학과 역학은 질병 진단, 유해요인과 질병의 일반적 인과관계, 노출수준과 잠복기, 다른 위험요인 등을 평가하는 역할을 하지만, 과학적 불확실성이 존재할 때 이를 누구에게 부담시키고 어느 범위까지 사회보험으로 보호할 것인지 결정할 수 없다고 봤습니다. 이는 상당인과관계에 관한 법적·규범적 판단의 영역으로 명확히 구분된다는 것입니다.
따라서 판례법리를 법률에 명확히 반영할 필요가 있다고 보았으며, 법제화와 판정체계 혁신이 동시에 이뤄져야 한다는 견해를 밝혔습니다. 과학적 근거를 생산하는 의학·과학자문기구와 보상범위를 결정하는 노사정 중심의 인정기준위원회를 분리하고, 반복적으로 인정되는 질병-유해요인 관계는 추정의 원칙과 직업병표로 제도화할 필요가 있다고 보았고, 질판위는 의학평가를 활용하되, 이를 그대로 추인하는 기구가 아니라 과학적 근거와 증거의 불확실성, 복합노출, 기왕증과 특별한 사정을 종합해 상당인과관계를 판단하는 규범적 심의 기구로 재정립해야 한다고 주장했습니다.
무늬만 상당인과관계, 선언적 상당인과관계 법개정 추진될 우려
최명선 전국민주노동조합총연맹 노동안전보건실장은 2007년부터 시작된 반도체 노동자들의 직업병 투쟁이 산재 심사 승인 제도에 대한 근본적인 개선으로 이어져 2012년부터 3년간 논의를 거쳐 28년만에 전면적 개정됐지만 이후 십수년간 하위지침과 규정 개정은 현실에서 휴지조각이 됐다고 평가했습니다. 따라서 상당인과관계에 따르는 산재보험법 개정이 이뤄져야 하고, 무엇보다 그 개정이 국정과제 추진 실적에만 연연해 ‘무늬만 상당인과관계’, ‘선언적 상당인과관계’의 법 개정이 되지 않도록 해야 한다고 강조했습니다.
최명선 실장은 구체적으로 ‘상당인과관계’에 대한 구체적인 개념 규정, 법원이 축적해 온 판례 문구를 조문화 하는 방안, 입증되지 않으면 노동자에게 유리한 입장에서 판단하도록 하는 문언을 명시적으로 규정하는 방안을 제안했습니다. 또 발제자들과 여러 토론자들이 지적한 바와 같이 ‘의학적 인정’을 규정한 산재보험법 시행령 및 하위규정, 지침 등도 전면 개정해야 한다는 뜻을 밝혔습니다. 질판위원 구성에 있어 위원들의 직업병 이해도를 높이고, 법률가 비중을 높이는 한편 위원 명단 공개로 책임성도 강화해야 한다는 점도 언급했습니다.
또 산재 노동자의 권리 보장을 위해 ▲사업주 자료제공 명시 및 조력의무 위반이나 허위 자료 제출 시 처벌 규정 도입 ▲재해조사에 근로자 참여 보장 ▲산재 신청을 이유로한 불이익 처우에 대한 사업주 형사처벌 실효적 집행 ▲근로복지공단의 부실·허위조사로 인한 산재 불승인 남발에 대해 공단 책임을 묻는 방안의 제도화도 필요하다고 봤습니다.
이현재 한국노총 산업안전보건본부 선임차장 역시 산재보험법상 규범적 판단기준 명문화와 하위법령 개정을 시급한 개선책으로 짚었고, 입법 발의된 김태선 의원안에 대해 지지한다는 의사를 밝혔습니다.
‘업무상 사고’는 이미 규범적 판단 기준에 따라 상당인과관계 판단, ‘업무상 질병’도 규범적 판단 기준에 의거하는 것이 사회보험 원칙과 법리에 부합
유성규 성공회대 겸임교수(전 국정기획위원회 자문위원)는 현행 산재보험이 사회보험 기본 원칙인 ‘형평성’을 지키지 못하고 있다고 평가했습니다.
유성규 교수에 따르면 현행 산재보험제도는 적용단계에서는 특수고용노동자 등 새로운 고용형태 노동자를 포괄하지 못하고 있으며, 신청 단계에서는 노동자들의 정보와 인식 부족, 사업주의 산재 은폐로 혜택을 받지 못하는 경우가 많습니다. 판정단계에서는 재해를 유발한 작업환경, 작업 물질과 관련한 자료의 존재 여부, 사업주가 재해입증 자료 제공에 협조적인지, 노동조합이 있는지, 전문가 조력을 받을 경제적 능력 보유 여부 등에 따라 업무상재해인정 가능성이 다른 것이 현실입니다. 보상 및 재활 단계에서도 비급여 비용 부담, 기술 보유 여부, 직장 복귀 가능성 등에서 차이가 났습니다.
유 교수는 이같은 사실을 토대로, 업무상 재해의 규범적 판단 명문화, 업무상 질병 추정 대상 확대 및 기준 완화시 산재보험이 사회보험으로서 형평성을 강화하는 중요한 발판으로 기능할 수 있을 것이라고 내다봤습니다.
특히 “노동자가 자전거를 타고 출근하다 본인 과실로 사고를 당한 경우를 업무상 재해로 인정하고 있는 상황에서 자전거를 탄 행위가 업무와 어떤 관련성이 있는지, 사고 발생에 사업주 책임이 어느정도 있는지 등을 구체적으로 분석하고 판단하는 과정을 거치지 않는데, 그것은 ‘사회적 합의’의 결과물로서 규범적 판단을 하기 때문”이라며 “업무상 질병 판정도 사회적 합의의 결과물인 규범적 판단 기준에 의거해 업무상 질병 여부를 판단하는 것이 사회보험 원칙과 법리에 부합한다”고 설명했습니다.
이 자리에는 곽철홍 고용노동부 산재보상정책과 과장이 참석해 “국정과제로 업무상 재해 규범적 판단 명문화가 포함된만큼 조속히 법개정을 추진하겠다”면서도 입법 이전에 고용노동부 차원에서 시행령의 ‘의학적으로 판단할 것’이라는 조문을 개정하라는 주문에 대해서는 “사회적 합의가 필요하다”며 소극적인 입장을 보였습니다.
<첨부>
1. 토론회 자료집 (노동건강정책포럼 제공) https://m.site.naver.com/2hjto
2. 토론회 동영상 링크 https://m.site.naver.com/2gFJg